Innovation trotz Regulation - Freiräume für Innovationen in bestehenden Gesetzen nutzen!

Ohne die Preisgabe von Schutz- und Vorsorgezielen können Freiräume für Innovationen geschaffen werden, wenn bestehende Regelungen in einem konstruktiven Dialog zwischen den betroffenen Parteien auf den Prüfstand gestellt werden. Zu diesem Ergebnis kommt eine vom Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Technologie geförderte Studie des Instituts für angewandte Innovationsforschung (IAI). Industrie- und Behördenvertreter zeigen am Beispiel des Chemikaliengesetzes, daß durch geringfügige Veränderungen erhebliche Innovationsfreiräume eröffnet werden können, ohne den Schutz von Mensch und Umwelt zu beeinträchtigen.

Die hohe Regelungsdichte gilt als eine der stärksten Innovationsbarrieren; zugleich wird durch Gesetze ein hohes Maß an Schutz und Vorsorge am Standort Deutschland erreicht. Konflikte zwischen Schutz- bzw. Vorsorgezielen von Gesetzen und dem Erhalt der Innovations- und Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft sind die Folge. Der Ruf nach Deregulierung greift aber zu kurz. Der wissenschaftliche Leiter der Studie, Prof. Dr. Erich Staudt: "Statt sich in einer endlosen Deregulierungsdebatte zu verzetteln, müssen regelungsbedingte Innovationshemmnisse ohne Senkung des derzeitigen Schutzniveaus durch differenzierte Regelungsgestaltung abgebaut werden. Wir müssen durch ein verbessertes Regelungsmanagement vernünftig mit Regelungen umgehen. Die Studie demonstriert, wie selbst in etablierten Regelungsbereichen Freiräume für Innovationen vergrößert werden können."

Durch das ChemG mit seinen Prüf- und Anmeldepflichten für neue Chemikalien ist gewährleistet, daß notwendige Daten für eine frühzeitige Risikoerkennung und die Ergreifung geeigneter Schutzmaßnahmen bereitgestellt werden. Der mit den Prüfungen verbundene Kosten- und Zeitaufwand führt jedoch dazu, daß in Produktbereichen wie bei Polymeren aufgrund des ChemG keine Neustoffe entwickelt werden. Produktinnovationen finden in diesen Bereichen fast ausschließlich auf der Basis von Altstoffen statt, die von den Prüf- und Anmeldepflichten des ChemG ausgenommen sind. Insbesondere kleine und mittlere Unternehmen sind angesichts des hohen Prüf- und Anmeldeaufwands von der Neustoff­entwicklung nahezu ausgeschlossen. Es finden vor allem kleine Produkt­verbesserungen statt. Stoffentwicklungen mit hohem Innovations­potential, die die Innovations­führerschaft der deutschen Chemieindustrie in der Vergangenheit begründeten, sind auf diese Weise nicht zu erwarten. Das ChemG konterkariert sogar seine Schutzziele, wo es Entwicklungen umweltfreundlicherer und sicherer Produkte versperrt.

Die Wissenschaftler des IAI sammelten Sachargumente der betroffenen Unternehmen und beteiligten Behörden zu umstrittenen Regelungen des ChemG, stellten diese in Argumentenbilanzen gegenüber und erarbeiteten gemeinsam mit den Praktikern Ansatzpunkte für eine innovations- und schutzzielgerechte Modifikation des bestehenden Chemikaliengesetzes:

  • Für neue Stoffe zur Weiterverarbeitung in der chemischen Industrie (Zwischenprodukte) besteht Einigkeit zwischen Industrie- und Behördenvertretern, daß eine Reduzierung des Prüfprogramms unter Innovationsaspekten erwünscht und unter Schutzaspekten möglich ist. Statt wie bislang den erforderlichen Prüfumfang für alle Zwischenprodukte unabhängig von der Anwendersituation und dem Expositionsrisiko pauschal zu reglementieren, könnte das Prüfprogramm risikoorientiert in Abhängigkeit von der Arbeitssituation und der möglichen Belastung der Arbeitnehmer flexibel gestaltet werden. Behörden- und Industrievertreter haben es sich zur gemeinsamen Aufgabe gemacht, eine rechtliche Konstruktion zu finden, mit der ein hohes Arbeitsschutzniveau beim Weiterverarbeiter des neuen Stoffes als Voraussetzung für eine Reduzierung des Prüfprogramms verbindlich gemacht werden kann.
  • Über die innovationshemmende Wirkung des ChemG im Bereich Polymere sind sich Industrie- und Behördenvertreter weitgehend einig. Als Regelungsalternative steht eine "Familienanmeldung" für Polymere, d.h. nur noch eine Anmeldung pro Stoffgruppe, zur Diskussion. Weiterreichend ist der Vorschlag, zunächst alle Polymere von der Anmeldepflicht zu befreien und nur noch voraussichtlich gefährliche Polymere zu prüfen. Für beide Lösungsansätze wird derzeit im Diskurs zwischen Behörden- und Unternehmensvertretern nach Kriterien bzw. Gefahrenhinweisen gesucht, mit denen sich gefährliche Polymere identifizieren lassen. Wenn dies gelingt, erscheint eine Einigung von Industrie und Behörden auf eine gemeinsame Lösung des "Polymerdilemmas" erreichbar.
  • Die Industrievertreter halten die derzeitigen Ausnahmeregelungen des ChemG für neue Stoffe zum Zweck der Forschung- und Entwicklung (FuE-Stoffe) für unzureichend und innovations­behindernd. Sie fordern daher für FuE-Stoffe eine generelle Ausnahme von der Prüf- und Anmeldepflicht oder zumindest eine Erweiterung der Ausnahmeregelungen. Dagegen sehen die Behördenvertreter derzeit keinen Handlungsbedarf für eine Regelungsänderung. Im Regelfall seien die Ausnahme­regelungen völlig ausreichend. Schon derzeit sind Mißbräuche z.B. im Textilbereich zu beobachten, wo Farb- und Hilfsstoffe nur in geringen Mengen und über einen kurzen Zeitraum benötigt werden, so daß die Neustoffe als FuE-Stoffe deklariert werden und somit unter die Ausnahmeregelungen des ChemG fallen. Die Industrievertreter weisen darauf hin, daß in diesen Fällen die Täter und nicht durch zu restriktive Mengen- und Zeitgrenzen alle Chemieunternehmen pauschal bestraft werden sollten. Die Behördenvertreter halten dagegen an den derzeitigen Ausnahmeregelungen fest; eine pauschale Erweiterung oder Abschaffung erhöht ihrer Meinung nach das Mißbrauchsrisiko. Sie sind aber bereit, in begründeten Einzelfällen (z.B. bei neuen Arzneimittel- und Pflanzenschutzwirkstoffen) Ausnahmen zuzulassen.

Die Studie zeigt: Selbst in etablierten Regelungsbereichen wie dem Chemikaliengesetz sind – unter Wahrung des Schutzniveaus – noch erhebliche Optimierungs­spielräume vorhanden, mit deren Umsetzung Innovations­hemmnisse abgebaut und somit innovatorische Entwicklungs­freiräume am Standort Deutschland nicht weiter unnötig eingeschränkt werden. Wenn die betroffene Wirtschaft und die beteiligten Behörden nicht weiter auf verkrusteten Positionen verharren, können durch einen konstruktiven Dialog diese Spielräume identifiziert und ihre rechtliche Umsetzung zügig vorangetrieben werden.

Die Studie "Innovation trotz Regulation: Freiräume für Innovationen in bestehenden Gesetzen. Untersuchung am Beispiel des Chemikaliengesetzes" von E. Staudt, S. Auffermann, M. Schroll, J. Interthal ist als Band 13 der Reihe Innovation: Forschung und Management, hrsg. von E. Staudt, erschienen und über das IAI zu beziehen (Tel.: 0234/97117-0; Fax: 0234/97117-20).